随着城市规模扩大，社会公共事务日趋复杂多样，利益和需求多元化，只靠行政的力量不足以管好，也管不好。政府必须动员社会力量一起参与管理，变城市管理为城市治理。两者之间最主要的差别就是主体的变化，城市治理强调社会力量参与管理。以社区再生资源回收网点建设为例，由于再生资源回收行业进入门槛低，缺乏资质和技能要求，大批无技能流动人口加入到此行业中来。据不完全统计，北京市再生资源回收行业中外来人口达30万人以上，给城市管理和人口疏解带来巨大压力，急需加以规范管理。

       一、废品回收折射管理盲区

      （一）从微观层面看城市管理弊端

      再生资源，指在社会生产和生活消费过程中产生的，已经失去原有全部或部分使用价值，经过回收、加工处理，能够使其重新获得使用价值的各种废弃物。包括社区站点的再生资源回收体系建设是一项关系城市运行管理和居民生活服务质量，具有一定基础性和公益性的系统工程。

      从微观层面探索城市管理模式创新，首先必须面对现实：由于大多数再生资源回收网点不具备办理工商执照的条件，工商部门无法为其办理工商执照，无照经营者只能采取非正常渠道寻求保护，来维持日常回收经营活动，因此，给黑恶势力滋生、相关执法部门权力寻租提供了空间。个别地区基层相关部门的极个别人员勾结社会闲散人员甚至黑恶势力，收取回收站点人员保护费充当其保护伞的现象较为普遍。致使无照回收人员随意设点、影响市容市貌、扰民等问题频发，部分回收站点甚至成为偷盗、破坏市政设施，收脏销赃的窝点。

      多年来，每次综合整治、领导视察前，无序废品回收站点都能及时接到通知临时撤离，待检查过后很快继续经营，目前已是公开的秘密。无论什么单位、什么组织、手续多么齐全，只要对现有无照无证废品回收站点进行收编改造，个别地区相关部门的极个别人员一定会千方百计找出诸多理由，阻碍再生资源规范建设工作，任凭举报者打多少次举报电话（96310），他们也只是去现场做做样子，甚至始终见不到执法部门的影子，最后只能是不了了之。

       （二）回收站点二次污染严重

       当前，城市再生资源回收站点废品暴露、老旧运输车辆尾气排放超标、道路遗洒等二次污染问题普遍存在。据不完全统计，目前北京城六区收集运输再生资源的车辆约5000多辆，其中百分之九十五不符合本市环保要求，尾气严重超标。

      自2001年以来，北京市相关部门多次下发红头文件规范无序再生资源回收站点并每年开展数次联合整治，但至今收效甚微。通过近15年的时间证明，不打破部门利益的藩篱，单独依靠政府下发红头文件和每年几次联合整治难以改变再生资源回收现状，必须发挥政府统筹作用，拿出壮士断腕的决心清除相关部门收取保护费担当保护伞的腐败分子，有效整合执法资源，充分发挥公益社会组织作用，通过统筹规划、疏堵结合的方式从根本上解决上述问题。

       二、城市管理亟待简政放权

      （一）积极探索城市管理新模式

      随着社会转型发展的深入，面对社会利益分化和公民需求多元化的新形势，由政府继续“包揽”社会生活领域的诸多公益事业，不仅纳税人负担的社会成本巨大，而且由于一些政府部门存在利益驱动、强制命令、官僚腐败、决策风险等消极因素繁衍的现象屡禁不止，导致政府经常处于社会矛盾的“风口浪尖”。因此，转变政府职能，将部分政府“管不了、管不好”的治理职能交由行为规范、信誉良好的现代社会组织承接已然大势所趋。围绕着增强市场活力这个着眼点，以社会组织承接政府购买服务项目为切入点，加强事中事后监管，提升公共服务水平。

      现代社会组织作为与政府、企业并列的“第三方力量”，在弥补政府失灵方面的功能作用发挥，主要表现在三个方面：一是承接部分政府“管不了、管不好”的社会治理功能；二是促进政府与公众的有效沟通；三是促进社会向民主协商的“善治”目标迈进。从理论上来说，现代社会组织大都具有六个共同特征：组织性、民间性、非营利性、志愿性、自治性、公益性。

      （二）社会组织在城市管理中的重要作用

      强调现代社会组织是城市管理的重要复合主体，是因为其拥有解决某些社会问题不可或缺的特殊功能和主导作用。例如，在规范管理社区回收站点，加强流动人口就业服务管理，破解城乡二元结构矛盾等方面，社会组织具备缓解草根阶层矛盾冲突的“减压阀”的特殊功能。近年来，我国一些民间组织的“触角”向社会生活的各领域延伸，在促进社会和谐方面开始发挥出政府管理“减肥剂”、社会和谐“黏合剂”和社会矛盾“稀释剂”的作用。

      社会组织（如：政府部门许可的具备行业管理职能的服务中心）作为政府和公民之间的桥梁和纽带，一方面能够代表所属群体理性、合法地向政府相关部门表达其利益诉求，进行有效的下情上传。另一方面也能够通过与政府部门的沟通和交流，把政府的方针策略有效地上情下达，并提供不同群体的利益协调的对话平台。

再生资源回收点规范前

 

再生资源回收站点规范后

 

      因此，社会组织在缓冲政府与社会成员的矛盾，减少社会成员对抗性的社会冲突，调解和整合不同群体的利益诉求，维护社会秩序和社会稳定等方面起着十分重要的作用。基于对现代社会组织功能和价值的重视，党的十八大报告强调要加快形成“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。这个新论断，标志着社会组织管理理念、战略、原则、定位的新取向，对有效发挥现代社会组织在加强社会管理中的积极作用必将产生深刻影响。

      三、城市管理模式创新思考

     （一）从政府购买公共服务说起

      政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀请招标等形式，将原本由政府承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率。

      根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的相关规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。我国自1986年由民政部倡导社区服务以来，社区服务已从最初探索社会福利和居民福利向社会开放，逐步向社会生活更广泛的领域拓展和延伸。

      当前我国的创新社会管理工作受到从中央到地方各级党委、政府和基层组织的高度重视，全国上下围绕社会建设和管理，进行积极的理论创新和实践探索。各级党政官员、理论工作者、新闻媒介记者和其他社会大众纷纷对社会建设与管理中存在的问题进行分析，提出批评，给出建议[3]。同时还要看到，社会正以自身的规律与惯性发展演化，在工业化、城镇化、市场化和全球化的进程中，社会要素多元化流动加快，包括二元结构带来的流动人口服务管理问题不断出现。

      （二）城市管理的着力点和落脚点

      按照管理目标和需求的不同，政府推进社会管理体制改革，可以形成目标迥然的三种管理模式：一是以创新社会组织市场化运作政府购买服务模式为目标；二是以强化社区个体之间有效联结的微观组织单元为目标；三是以建立社会化多元化专业化的社会公共服务保障体系为目标。

      随着社会各项事业改革的深入和社会结构关系的不断变化，大量社会事务沉落到社区，社会成员对社区管理和服务的要求日益俱增，以满足社会成员多元化需求为目的解决社会问题的现代社会组织功能日益突显。包括规范治理废品回收站点的面向群众的便民利民服务，面向特殊群体的社会救助、社会福利和优抚保障服务，是当前要重点开展的社区服务工作。

      在社会管理体制改革中，社会组织的功能作用发挥的趋势是逐步演变为政府治理的替代性工具，其运作主要依靠政府、公民、社会组织三者之间的博弈。例如，将走街串巷的农民回收工（收旧客）纳入创新型的流动人口服务管理体系，是目前城市管理工作的重点难点问题之一。

      要充分利用社会培训资源，针对农民工特点，按照全国再生资源行业特有工种（废旧物资回收挑选工、废旧物资加工工）培训考核标准，加快推进职业技能培训鉴定与流动人口申请居住证的前置条件挂钩的创新型关联服务体系建设；鼓励引导拥有职业技能鉴定证书的“收旧客”积极参与社区垃圾源头分类和资源循环利用产业活动，为建设“和谐社区”做出贡献，可谓是大家共同关注的社会治理热点问题之一。

       四、规范治理回收站点的措施

      （一）充分发挥社会组织功能作用

      具有良好信誉和实施项目经验的社会组织，在参与再生资源回收站点规范治理过程中，联合热衷于资源节约环境保护的各个阶层人士广泛参与，充分发挥桥梁和纽带作用并取得成功，至关重要的是对号召力的构成要素有深刻的理解。

      在构建多方联动的规范散兵游勇“收旧客”经营活动的长效运行机制过程中，社会组织号召力有三个基本要素：建立良好的信誉度，注重维系利益群体与业务部门的良好关系；目标连贯一致，但根据业务范围和服务领域扩展适时进行调整；眼光要长远，着力培养一流的社团领导技能。

      信誉要提升。现代社会组织在不断改进业务部门与利益群体之间的关系等方面的职能作用发挥非常重要，如果把“诚实守信”只作为一个口号，其号召力是微弱的。在现代社会组织体制与社会管理体制、基本公共服务体系、社会管理机制并列的社会建设和社会管理体制改革的初级阶段，体制改革的薄弱环节是信息不对称，现代社会组织很可能因一次前瞻性的预测、一个重大的信息传播、一个关键程序的运转而使号召力伴随信誉得以迅速提升。

      目标要一致。依靠社会力量推进基本公共服务均等化“和谐社区”建设，需要明确并努力实现社会组织参与社区服务的各项具体工作目标。无论从社会管理体制改革的大局界定，还是从社区公共服务质量提升的角度界定，都无法脱离构建和谐社会这一主题。需要特别强调的是，积极参与社区公共服务是政府购买服务项目承办单位的一项长期工作任务，各个阶段的工作目标需要根据相关部门的工作部署适时进行调整，但必须遵循总体目标连贯一致的原则。

      眼光要长远。着力培养一流的社会组织领导技能，进而提升其参与社区公共服务的信誉和质量，虽然在社会管理体制改革的初级阶段，并没有一套能指导社会组织在不断改进业务部门与利益群体之间的关系等方面“一肩挑”并拿得起放得下且不负众望的固定模式，但是，要在多元化的社会公共服务领域调动一切积极因素，并努力化消极因素为积极因素，结成最广泛的统一战线，就必须不断提高管理者的领导技能。

      （二）规范治理回收站点保障措施

      明确具体工作目标。依靠社会力量推进“和谐社区”建设，需要明确并努力实现社区服务管理的各项具体工作目标，包括建立社区废旧商品回收网点、采取废品换奖品等多种方式倡导居民垃圾源头分类、构建多方联动的规范散兵游勇“收旧客”经营活动的长效运行机制等等。

      发挥社会组织功能。社会组织参与社会服务项目，需要配合相关部门调动公众参与社区管理的积极性。运用最新信息化科技成果和手段，以社区信息化建设为基础，配合相关部门整合社会、市政、商务、公安、民政、城管、人社以及商业服务等信息资源，搭建信息资源共建共享的综合平台，助力形成全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的以社区为载体的社会服务项目管理综合信息系统。通过专业培训、论坛讲座、调查研究、建言献策等方式提高社区管理创新的理论水平，通过政策宣传、典型宣传、成果宣传、新闻宣传、社会宣传、对外宣传、网络宣传、文艺宣传等形式营造浓厚的和谐社区氛围。

      争取政府部门支持。社会组织积极争取政府购买服务项目，参与社区回收站点规范管理工作，项目实施的保障措施还应该包括：围绕重点工作的开展、主要任务的落实、既定目标的实现，适时提出有针对性的具体措施和决策建议。例如，组织制度建立、政策保障体系、监督管理体制、技术支撑体系、公共服务平台建设、统计评价考核体系、生态环境安全保障的长效机制主题宣传教育，以及能够保障政府财政支持的社会服务项目顺利开展的各项措施。

      五、结语

      社区是城市的重要组成部分，是经济发展和居民生活的主要载体，有限的政府公共服务供给与社区居民日益增长的需求之间的矛盾越来越凸显，社会组织参与社区公共服务成为必然。实践证明，社会组织参与社区服务项目，对社区物质文明与精神文明建设有着很大的推动作用，在解决某些社会问题方面有着不可或缺的特殊功能。